附件2

《非横向经营者集中审查指引（征求意见稿）》起草说明

为推动完善公平竞争制度，健全经营者集中审查规则，增强审查工作透明度和可预期性，市场监管总局根据《反垄断法》规定，研究起草了《非横向经营者集中审查指引（征求意见稿）》（以下简称《指引》），现就有关情况说明如下：

一、起草必要性

（一）健全经营者集中审查制度规则的迫切需要。自2008年《反垄断法》实施至今，我国共对30余起涉及非横向经营者集中作出附加限制性条件批准或禁止决定，占比约50%。非横向经营者集中类型多样，竞争影响评估更加复杂。在前期已制定《横向经营者集中审查指引》（以下简称《横向指引》）基础上，有必要制定《指引》，健全经营者集中反垄断审查规则，进一步完善公平竞争法律制度。

（二）提升经营者集中监管水平的有力保障。《指引》有利于增强公平竞争法律制度的可操作性和可预期性，满足经营主体对反垄断监管更加科学化精细化的要求。非横向经营者集中更可能增进经济效率，但竞争影响也更为复杂深远。《指引》将进一步明晰并购活动的竞争风险边界，为经营主体提供更加透明、规范和可预期的制度环境。

（三）扩大经营者集中制度型开放的积极举措。党的二十届三中全会提出要稳步扩大制度型开放。近年来，全球主要司法辖区对非横向经营者集中的执法关注大幅增长，一些司法辖区通过单独或合并的形式制订了相应指南。我国自《反垄断法》实施以来一直较关注非横向经营者集中的竞争风险，执法经验较为丰富。制定《指引》有利于分享非横向经营者集中审查的有益经验，积极对接国际高标准经贸规则，进一步提升在全球竞争治理体系中的话语权和影响力。

二、起草原则

（一）立足我国实践，合理借鉴域外经验。本次起草立足我国执法实践，全面反映我国对非横向经营者集中的审查标准和思路，同时充分借鉴全球其他司法辖区较为成熟的立法、执法经验，确保符合我国实际，又与国际通行规则有机衔接、良性互动。

（二）坚持问题导向，积极回应经营者关切。非横向经营者集中的类型和竞争损害复杂多样。本次起草聚焦非横向经营者集中已被实践充分证实的竞争问题，详细阐述执法机构重点关注的非横向经营者集中类型、涉及的相关市场和竞争损害，并用案例予以解释说明，确保指引的针对性、有效性和指导性。

（三）保持适度前瞻性，规范行业健康发展。当前数字经济等领域迅速发展，受到各司法辖区反垄断监管机构的广泛关注。非横向集中是数字经济领域并购活动的重要类型。本次起草在遵循我国数字经济发展和竞争规律的基础上，适度回应特定领域竞争风险，有利于贯彻落实经营者集中反垄断常态化监管，促进数字经济规范健康发展。

三、起草过程

市场监管总局于2024年初启动《指引》起草工作，通过扎实开展理论研究、全面总结审查实践、广泛征求意见建议，稳步推进《指引》起草工作。

（一）扎实开展理论研究。委托第三方机构开展非横向合并指南项目研究，深入分析其他司法辖区非横向合并审查制度经验、最新执法案例，重点研究非横向经营者集中竞争损害理论和竞争影响评估思路，为《指引》起草夯实理论基础。

（二）全面总结审查实践。《指引》紧密结合中国执法实践，系统梳理我国非横向经营者集中审查经验做法，对历史案件开展回溯性分析，确定我国非横向经营者集中审查的市场份额结构性指标、相关市场界定思路、竞争损害理论及评估方法，并将部分执法案例转化为示例。

（三）广泛征求意见建议。市场监管总局先后向相关政府部门、部分国务院反垄断反不正当竞争委员会专家咨询组成员、有关专家学者、律师事务所和企业等征求意见建议，充分吸收并经多轮修改完善，形成目前的《指引》。

四、主要内容

《指引》采用条文与案例相结合的方式，全文共9章、82条，包含案例31个。主要内容如下：

坚持统一协调，与《横向指引》做好充分衔接。《指引》分为总则，证据来源和类型，相关市场，市场份额和市场集中度，纵向经营者集中的竞争影响，混合经营者集中的竞争影响，市场进入、买方力量、效率，其他因素，附则等9章，遵循《横向指引》针对经营者集中审查适用的一般性规定和审查框架。在此基础上，进一步明确了需要界定研发市场的情形，拓展了假定垄断者测试在界定相关市场时考虑非价格因素的情形，强调了需要对其他可能受到集中影响的相关市场进行界定的情形等。

（二）突出非横向集中特征，确定审查关注重点。根据审查需要，在总则、证据来源和类型、相关市场、市场份额和市场集中度等章节，均针对非横向经营者集中的特点进行了明确规定。一是明确非横向经营者集中的主要类型及相关市场界定，列举需重点关注的证据材料。二是提出基于市场份额的结构化指标，以区分不同非横向经营者集中的竞争风险以及安全港规则。三是对非横向经营者集中的效率抗辩因素进行具体说明。

（三）围绕竞争损害，构建非横向经营者集中竞争评估框架。纵向经营者集中通过控制上游原材料或者下游客户、获取竞争性敏感信息等排除、限制竞争，或者促使经营者间达成协调等产生竞争损害；混合经营者集中通过搭售等排他行为，将一个市场中的控制力传导到其他市场，或进一步增强集中后实体在相关市场的控制力等排除、限制竞争，或者促成有利于经营者相互协调的市场特征等产生竞争损害。针对上述问题，《指引》一一明确相应的竞争分析框架和具体评估因素。同时，针对自然垄断环节业务经营者通过纵向集中参与上下游竞争性环节业务的情形进行了说明。

（四）促进规范发展，对特定领域的非横向经营者集中竞争风险作适度回应。鉴于数字经济等领域跨界融合发展的特征，更容易在非横向经营者集中方面出现竞争问题。《指引》特别对此给予风险提示，包括几个方面：一是明确了互联网平台领域非横向经营者集中的相关市场、市场份额及市场控制力评估等规定，与《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》做好充分衔接。二是对纵向和混合集中实施封锁的非价格动机进行阐述。三是对纵向集中涉及的自我优待、混合集中涉及的数字生态系统等前沿问题作出说明。四是补充数字经济等领域混合经营者集中封锁效应的具体表现。

（五）引入非横向经营者集中有关案例。《指引》全文穿插设置31个案例，对部分重要概念和条款进行解释说明，便于经营主体理解，增强指引的指导性和可读性。案例主要分布于非横向经营者集中的相关市场界定、纵向经营者集中的竞争影响，混合经营者集中的竞争影响等章节条文中。