附件2

《关于公用事业领域的反垄断指南
（征求意见稿）》起草说明

为深入贯彻落实党的二十大和二十届三中全会关于加强反垄断的决策部署，健全自然垄断环节监管体制机制，完善公平竞争制度规则，预防和制止公用事业领域垄断行为，维护市场公平竞争，保护消费者利益和社会公共利益，根据《中华人民共和国反垄断法》（以下简称《反垄断法》）等法律规定，市场监管总局起草了《关于公用事业领域的反垄断指南（征求意见稿）》（以下简称《指南》）。现将有关情况说明如下：

一、起草背景

党的二十大报告提出，“加强反垄断和反不正当竞争，破除地方保护和行政性垄断”，党的二十届三中全会审议通过《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，要求“加强公平竞争审查刚性约束，强化反垄断和反不正当竞争，清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法”，“推进能源、铁路、电信、水利、公用事业等行业自然垄断环节独立运营和竞争性环节市场化改革，健全监管体制机制”，对加强包括公用事业领域在内的反垄断监管执法作出重要部署，提出明确要求。

公用事业，是为社会公众生产生活提供必需的普遍性商品或者服务的一系列行业的统称，包括供水、供电、供气、供热、污水处理、垃圾处理、广播电视、公共交通等行业，多数具有自然垄断环节。当前，公用事业领域垄断行为较为多发，公用事业经营者容易将其垄断优势向上下游竞争性环节延伸或排除、限制上下游竞争性环节市场竞争。市场监管总局成立以来，认真落实党中央、国务院决策部署，共组织查处公用事业领域垄断案件43件，依法规制垄断行为，维护市场公平竞争和消费者利益。由于公用事业的公共性、地域性、政策性等特点，其垄断行为的类型、表现和损害均呈现一定特殊性，有必要聚焦公用事业领域垄断问题，制定专门的反垄断指南，进一步把握公用事业领域特点和市场竞争规律，细化垄断行为认定规则，增强反垄断执法的科学性、针对性和有效性。

为此，市场监管总局根据《反垄断法》等法律规定，系统总结执法经验，广泛听取相关部门、经营主体、行业协会和专家学者的意见建议，起草《指南》，进一步明确公用事业领域反垄断执法的基本原则，针对性细化垄断行为分析思路和认定标准，为公用事业领域反垄断执法和经营者合规提供更为明确、清晰的指引，健全监管长效机制，促进公用事业领域持续规范健康发展。

二、起草过程

（一）系统总结执法经验。深入总结《反垄断法》实施以来公用事业领域反垄断监管执法的典型案例和经验做法，系统梳理监管执法中面临的重点难点问题，探索满足反垄断执法实践需要的制度规则，强化《指南》的针对性。

（二）组织开展专题研究。委托相关专家聚焦公用事业领域特点，开展基本理论和实践问题研究，重点围绕《指南》起草中需要解决的问题加强专题论证，强化《指南》起草工作的科学性和前瞻性。

（三）深入做好立法调研。通过召开会议、实地调研等多种形式，深入了解公用事业商业模式、经营方式和竞争规律，结合公用事业领域多发垄断行为类型、表现形式和趋势特点，深入研究规制措施，强化《指南》的有效性。

（四）广泛征求各方意见。坚持开门立法原则，广泛征求国务院反垄断反不正当竞争委员会成员单位及有关行业主管部门、省级市场监管部门和专家学者意见；召开公用事业领域行业协会和企业座谈会，认真听取意见建议。在此基础上，修改完善形成《指南》公开征求意见稿。

三、主要内容

《指南》共七章45条，针对公用事业领域突出垄断问题，进一步细化垄断行为的具体表现和认定标准等，主要内容如下：

（一）阐述公用事业领域反垄断监管执法总体原则（第1条至第5条）。明确指南目的、依据及相关概念，阐明公用事业领域反垄断监管执法的基本原则，细化相关市场界定的考虑因素，指导公用事业经营者及行业协会建立健全反垄断合规管理制度，加强自律、依法经营，维护良好市场竞争秩序。

（二）细化公用事业领域垄断协议行为表现形式（第6条至第11条）。一是阐述公用事业领域垄断协议行为的整体分析思路；二是列举公用事业经营者达成并实施横向和纵向垄断协议，以及组织、实质性帮助达成垄断协议的主要方式；三是细化垄断协议不予禁止、豁免等规定的适用条件。

（三）明确公用事业领域滥用市场支配地位行为认定因素（第12条至第22条）。一是阐述公用事业领域滥用市场支配地位行为的整体分析思路；二是针对公用事业领域特点，细化认定公用事业经营者具有市场支配地位的考虑因素；三是分别细化认定公用事业领域不公平高价、拒绝交易、限定交易、搭售、附加其他不合理交易条件和差别待遇等滥用市场支配地位行为的考虑因素；四是针对性列举认定滥用市场支配地位行为时常见的“正当理由”及通常不能认定为“正当理由”的情形。

（四）深化公用事业领域经营者集中审查分析因素（第23条至第28条）。一是阐述公用事业领域经营者集中审查的整体分析思路，明确公用事业经营者对物理网络或其他关键基础设施资产收购可能构成经营者集中；二是明确公用事业领域的部分经营者集中虽未达申报标准，但可能具有排除、限制竞争影响的，国务院反垄断执法机构可以要求经营者进行申报；三是指出公用事业领域的经营者集中审查重点是自然垄断环节公用事业经营者实施的经营者集中；四是细化公用事业领域违法实施经营者集中的主要表现形式。

（五）提出公用事业领域公平竞争审查重点和滥用行政权力排除、限制竞争行为主要表现（第29条至第36条）。一是强调涉及公用事业经营者经济活动的政策措施，应当按照有关规定进行公平竞争审查；二是对公用事业领域滥用行政权力限定交易、妨碍其他经营者进入市场、妨碍商品自由流通、限制招投标、强制在本地投资或者设立分支机构、强制经营者从事垄断行为、制订含有排除限制竞争内容的规定等行为表现进行细化。

（六）明确公用事业领域垄断行为的法律责任适用（第37条至第43条）。一是明确公用事业经营者、行业协会及相关个人违反《反垄断法》的法律责任适用；二是明确公用事业经营者因行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力而实施垄断行为、组织与实质性帮助达成垄断协议、不履行配合调查义务等情形下的法律责任；三是指明公用事业经营者适用宽大制度的条件；四是加强联合惩戒，对反垄断执法中发现的公用事业领域相关违法违纪问题，及时交行业监管部门、公安机关、纪检监察机关、检察机关等有关单位处理。