2026年9月1日，国家税务总局发布《税务行政复议规则（征求意见稿）》，向社会公开征求意见至9月30日。这是现行规则自2010年施行以来规模最大的一次修订——承继26条、修改74条、新增32条，全文共132条，篇章结构从12章重构为10章。修订的直接动因是与2024年新《行政复议法》及2026年7月施行的新《行政复议法实施条例》衔接，但深层逻辑则是税收征管数字化、"税费皆重"新格局下，纳税人权利保护体系的系统性升级。

现行《税务行政复议规则》于2010年以国家税务总局令第21号公布，2015年、2018年两次小幅修正后施行至今，已运行16年。在此期间，行政复议的顶层制度框架发生了根本性变化：

2024年1月1日，新修订的《中华人民共和国行政复议法》正式施行，条文从43条扩充至90条，明确了"发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用"的定位，扩大了行政复议范围，增加了便民申请举措，完善了审理程序，强化了对行政执法的监督。

2026年7月1日，与之配套的新《行政复议法实施条例》施行，条文从66条扩充至77条，对复议机构职责、复议范围、参加人、申请时限起算、受理条件、审理程序、复议决定适用情形等作出了更为细化的规定。

国务院明确要求，按照新规定新要求及时做好立改废释工作，对与新法及实施条例不相适应的部门规章进行清理。《税务行政复议规则》作为税收领域最重要的行政救济部门规章，其修订已是势在必行。

除上位法衔接的刚性要求外，税收征管实践的深刻变化也对规则修订提出了现实需求：

一是"税费皆重"新格局形成。社会保险费、非税收入征管职责划转税务机关后，税务机关的执法范围已从单纯税收扩展至"税+费+非税"全域，但旧规的复议范围仍以税收行政行为为主，社保费、非税收入争议缺乏明确的复议救济渠道。

二是数字化征管全面推进。全面数字化的电子发票（数电票）改革落地后，发票管理行为的形态已从纸质发票的"发售、收缴、代开"演变为数电票的"额度确定、限制开具、停止发放"等新型管理手段，旧规表述已无法覆盖新场景。

三是税企争议数量与复杂度同步上升。随着金税四期建设推进、税务稽查力度加大，税务行政复议案件数量快速增长，争议类型从传统的征税、处罚扩展到信用惩戒、发票管理、社保费征收等多元领域，旧规的审理程序、决定类型已难以满足实质化解争议的需要。

此次修订并非局部修补，而是从篇章结构到具体规则的系统性重构。以下从六个维度对比新旧规则的主要变化：

变化实质：复议范围的扩容，是"税费皆重"工作理念在救济制度层面的直接体现。社保费、非税收入的征缴行为与税收执法具有同质性，将其纳入复议范围，意味着缴费人、非税收入缴纳人获得了与纳税人同等的行政救济权利，也对税务机关的全领域执法规范性提出了更高要求。

现行规则对税务机关与其他行政机关共同作出行政行为的情形、税务机关被撤销或职权变更后的被申请人确定，缺乏明确规定，实践中常出现申请人"找不到被申请人""告错机关"的困境。

征求意见稿补充了两项关键规则：

1.共同被申请人制度：申请人不服税务机关与其他行政机关共同作出的行政行为申请复议的，以税务机关与其他行政机关为共同被申请人，申请人可以向其中任何一个有管辖权的行政复议机关申请，由有管辖权的机关共同作出复议决定。

2.职权承继规则：税务部门被撤销或者职权变更后，以继续行使其职权的税务机关为被申请人，解决申请人无法找到适格被申请人的问题。

这是此次修订中对纳税人权利影响最为深远的变化之一。

变化实质：行政复议的制度定位正在从"行政机关内部监督"向"化解行政争议主渠道"转型。"开门办案"意味着复议机关不再仅依据书面材料进行审查，而是通过听取申请人意见、组织听证、实地调查等方式，全面查明案件事实。这一转变对于税务行政争议尤为重要——税务案件往往涉及复杂的事实认定与法律适用，书面审理难以充分保障纳税人的陈述申辩权，"开门办案"则使纳税人对公平正义更加可感、可及。

现行规则的复议决定类型相对有限，难以覆盖复杂的税务争议场景。征求意见稿对决定类型进行了体系化丰富：

1.区分确认违法与撤销的适用情形：现行规则对二者适用边界不够清晰，征求意见稿予以明确，避免"该撤的确认违法、该确认违法的撤销"等适用不当问题。

2.新增驳回行政复议请求决定：针对行政行为合法但申请人理由不成立的情形，提供更为精准的处理方式。

3.新增确认行政行为无效决定：对于重大且明显违法的行政行为，可确认无效，与《行政诉讼法》的判决类型保持衔接。

4.明确赔偿请求处理规则：申请人在复议中一并提出行政赔偿请求的，复议机关应依法作出处理。

5.强化变更决定适用：充分发挥复议机关监督执法、化解争议的作用，对明显不当的行政行为可直接变更，避免"撤销后重作、重作后再争议"的循环。

这是此次修订中最具突破性的变化。

变化实质：现行规则将和解调解严格限定在自由裁量权行为范围内，其逻辑是"羁束行政行为无调解空间"。但税务行政争议的复杂性远超这一分类——大量争议表面上是法律适用争议，实质上涉及事实认定、证据采信、政策理解等多元因素，完全有调解空间。征求意见稿确立"应调解尽调解"原则，是对行政复议"化解行政争议主渠道"定位的直接落实，意味着更多税务争议可以通过柔性方式实质化解，减少税企双方的程序对抗与时间成本。

但需注意，和解调解的放开并非无边界——征求意见稿同时设定了"不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益""不得违反法律法规规章强制性规定"的底线，防止以调解之名行税收流失之实。

针对复议案件数量快速增长的趋势，征求意见稿强化了税务行政复议工作的组织保障：

1.要求各级税务机关建立专业化行政复议人员队伍，强化人员选配，确保与工作任务相适应；

2.对复议机关及其工作人员、被申请人的履职尽责提出明确要求；

3.明确对行政复议人员及其近亲属实施报复陷害的法律责任，依法转送有权部门处理，构成犯罪的追究刑事责任。

规则的修订最终要落到纳税人缴费人的权利体验上。此次修订对纳税人缴费人的影响集中体现在五个方面：

过去，企业对社保费缴费基数核定、滞纳金计算、非税收入征缴等行为不服时，往往面临"该找谁复议"的困惑。征求意见稿明确将这些行为纳入税务行政复议范围后，缴费人、非税收入缴纳人可以直接向税务复议机关申请救济，权利保障更加周延。

互联网申请渠道的明确，使纳税人无需专程前往税务机关提交纸质材料，大幅降低了申请成本。"应受理尽受理"原则的确立，则从制度层面压缩了复议机关"以材料不全为由不予受理""以不属于复议范围为由推诿"的空间，确保纳税人的复议申请权得到充分保障。

从书面审理到开门办案，意味着纳税人不再是"递交材料后等待结果"的被动角色，而是可以通过陈述意见、参与听证、配合调查等方式深度参与复议过程。对于事实复杂、争议较大的税务案件，这一变化尤为重要——纳税人有机会当面说明业务实质、展示证据材料，复议机关也能更全面地查明事实，避免"偏听则暗"。

"应调解尽调解"原则下，纳税人与税务机关之间的争议不再只有"非赢即输"的对抗式解决路径。对于涉及政策理解差异、事实认定分歧的争议，双方可以在复议机关主持下协商解决，既节省了纳税人的时间与经济成本，也避免了"赢了复议、输了关系"的尴尬局面。

确认无效、驳回请求、变更决定等新增决定类型，使复议机关能够根据案件具体情况选择最适宜的处理方式。特别是变更决定的强化适用，意味着对于明显不当的税务行政行为，复议机关可以直接予以变更，无需撤销后由原机关重新作出，大幅缩短了纳税人获得最终救济的时间。

征求意见稿仍有若干事项需要在正式稿中进一步明确，纳税人也可在征求意见期内积极建言：

1.清税前置程序的衔接：现行《税收征收管理法》规定，纳税人对征税行为不服申请行政复议的，需先缴纳或解缴税款及滞纳金或提供相应担保（即"清税前置"）。征求意见稿未对此作出调整，需关注与《税收征收管理法》修订的衔接。若未来《税收征收管理法》取消复议环节清税前置，税务行政复议的受案数量可能大幅增长。

2.简易程序的适用标准：征求意见稿规定了普通程序与简易程序的繁简分流，但简易程序的具体适用标准（如案件金额上限、事实清楚的认定标准）尚需进一步细化，避免"该用简易的用普通、该用普通的用简易"。

3.和解调解的操作规范：和解调解范围扩大后，需要配套的操作规范明确调解程序、调解协议的法律效力、调解不成的处理等，防止调解程序虚化或异化。

4.数电票管理行为的复议边界：数电票的"额度确定或调整""限制开具"等行为，哪些属于具体行政行为可申请复议，哪些属于内部管理行为不可复议，需要在正式稿中进一步厘清。